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《民法典》:中国集体林权制度改革的典范性准则

  改革开放后,中国集体林权制度改革经历了政策与法律交互演进的过程,集体林业发展取得了举世瞩目的成就。但同时,40年改革历程积累了因政策法律缺乏延续性与协调性引发的诸多问题,成为林权主体利益冲突的制度因素。这一现象反映了计划经济向市场经济转型期制度建设的特点,2014年党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出社会主义市场经济本质上是法治经济,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,必须要完善市场经济法律制度,实现立法和改革决策相衔接,对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止,促进国家治理体系和治理能力现代化。《民法典》的颁布与施行是这一转型的重大标志。《民法典》对改革开放以来制定的一系列民商事单行法律规范进行增减、完善与整合,具有典范性的制度位阶:任何政策与法律不得作出减损《民法典》规定的公民、法人和非法人组织权利或增加其义务的规定,出现与《民法典》冲突的规定时,应以《民法典》为准。

  《民法典》共七编、1260条,总则、物权、合同等三编涉及集体林权界定、流转与保护,构成了集体林权基本法律规范体系。从2021年1月1日起,伴随着集体林权制度改革历程的《民法通则》《物权法》《担保法》《合同法》等法律将废止,今后的林业政策、林业立法以及政府行为不得与《民法典》冲突,对于与《民法典》规定和原则不一致的现行规定应该进行清理,未来得及清理的,在实践中以《民法典》为准则。

  一、《民法典》为集体林权界定与保护提供了典范性准则

  《民法典》将农村集体林地所有权的决策权、成员权、代理权分别授予农民集体、农户和农村集体经济组织,并赋予家庭承包集体林地完备的物权体系,对其他经营主体的经营权进行物权与债权区别性的法律保护。

  《民法典》第二百六十一条规定集体林地“属于本集体成员集体所有”,并列举出包括土地承包方案在内的由集体成员决定的事项。这一规定在法理上属于总有性质,即决策权属于团体,使用权属于成员。也就是说,承包集体林地是农户作为集体成员的权利,因此,即使农户将承包的林地经营权流转给其他经营主体,承包权仍属农户。《民法典》进一步解决实践中因农村基层组织法律地位模糊导致的权责不清问题,规定农村集体经济组织依法取得法人资格(第九十九条),未设立村集体经济组织的、村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能(第一百零一条),农村集体经济组织或村民委员代表农民集体行使所有权(第二百六十二条)。即,农村集体经济组织或村民委员会是农民集体的法定代理人,其职责是保护农民集体及其成员的合法权益不受包括自身在内的侵害,因此,若农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求法院予以撤销(第二百六十五条)。

  《民法典》对家庭承包的林地经营权给予物权保护,即通过登记向世人宣告产权的唯一性(第二百一十六条)。在承包期内,农户既可以自主经营,也可以无需农村集体经济组织同意采取互换、转让、出租、入股或者其他方式向他人流转林地经营权(第三百三十四条、第三百三十九条),还可以在自己经营的同时以林地承包经营权抵押贷款(第三百九十五条和第三百九十九条),这些权利可以对抗包括发包人在内的任何人的干预:农村集体经济组织不得干涉林地承包经营权人行使权利(第三百二十六条),不得调整和收回承包地(第三百三十六条、第三百三十七条)。

  其他经营主体通过以下途径取得集体林地的经营权:一是承包农村集体经济组织通过招标、拍卖、公开协商等方式发包的集体林地。对此类林地经营权,《民法典》采取选择性物权保护,即可以申请物权登记,取得权属证书的,可以采取出租、入股等方式再次流转林地经营权(第三百四十二条),没有申请物权登记的,则按照流转合同约定进行债权保护。二是以互换、转让、出租、入股等方式取得家庭承包林地的经营权。互换与转让的法律性质属于买断某块宗地整个承包期的林地经营权,当事人可以申请物权登记(第三百三十五条);采取出租、入股等方式流转的林地经营权一般属于债权(第三百三十九条),流转期限为五年以上的,可以申请物权登记(第三百四十一条),其法理依据是长期合同相当于产权转移,以五年为界主要考虑的是耕地经营,由于林地经营的长期性,这一规定对林地的适用性还需要在实践中进一步检验。

  二、《民法典》为集体林权流转与保护提供了典范性准则

  首先,《民法典》为集体林权流转合同是否有效提供了法律依据与救济途径。实践中,集体林权流转大多采取示范合同,且大部分是格式条款。按照《民法典》规定,提供示范合同的地方政府及其部门应采取合理的方式提示对流转双方有重大利害关系的条款并予以说明(第四百九十六条),如果格式条款与非格式条款不一致的,应该采用非格式条款(第四百九十八条)。合同存在不合理地免除或者减轻一方责任、加重另一方责任或排除、限制另一方主要权利的条款,不具有法律效力(第四百九十七条)。此外,集体经济组织或村民委员会在没有经三分之二以上村民大会成员或村民代表同意将集体林地流转给其他经营主体,属于超越权限订立的合同,无效(第五百零四条);流转价格或经营收益存在重大误解或显示公平时,受损害方有权请求法院或者仲裁机构予以撤销(第一百四十七条、第一百五十一条)。

  其次,《民法典》为有效合同的切实履行提供了法律依据与救济途径。林权流转实践中,将林地整个承包期经营权流转给他人的现象不多,更普遍的是将部分承包期经营权流转给他人,其法律性质属于租赁。在林权租赁合同履行中,非合同方主张林地产权、承租方不支付价款等现象时而发生。非合同方主张林地产权往往是由不同时期的权属证书以及林权证发放粗放造成的,理论上可以通过司法途径解决,但考虑司法成本,承租方有时会选择支付非合同方租金的方式息事宁人。对此,《民法典》提供了更多的救济途径:因第三人主张权利,致使承租人不能对租赁物使用、收益的,承租人可以请求减少租金或者不支付租金(第七百二十三条),在出租方未能提供适当担保时中止支付租金(第六百一十四条)。承租方未能按期支付价款的,出租方可以进行催告,在合理期内内承租方仍未支付租金的,出租方可以解除合同,收回林地承包经营权(第六百三十四条、第六百四十二条)。

  综上所述,《民法典》为健全集体林权制度体系提供了典范性法律依据,而且,2008年开始在全国推进的集体林权主体改革符合《民法典》关于集体林地所有权和林地承包经营权的规定,以流转、抵押、合作为内容的配套改革实为承包权与经营权分离,走在耕地三权分置改革之前。今后,集体林权制度改革应进一步落实《民法典》立法精神,为集体林业持续健康发展提供良好的制度环境。(作者张红霄系南京林业大学生态文明与乡村振兴研究中心主任、教授、博士生导师)

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